欧洲的选择——塑造大欧盟的选项，作者：维尔纳·魏登菲尔德、约瑟夫·雅宁

    目前欧洲时局的特点是进退两难。2003年12月12至13日欧盟布鲁塞尔首脑会议的失败使人们对欧洲宪法所抱的很高期望归于破灭。虽然消耗了大量政治力量，却没有获得明确的成果。所有那些对欧洲持怀疑态度的人都庆幸自己言中，那些只是从眼前而不是从历史联系角度出发看问题的人同样这样认为。但在短短几个月之后，即在2004年3月中旬发生马德里爆炸案及西班牙政府更迭之后，通过欧洲宪法的可能又重新近在咫尺。欧洲政治家们面临很大的压力：如果在2004年内没有就此达成一致，通过欧洲宪法的前景就会大大减少；即便就此达成一致，宪法还要在25个成员国中的许多国家经受批准程序及全民公决的考验。

    在时间紧迫的情况下需要保持冷静的头脑。因为从历史角度来看，目前的局势提供了很大的机遇。欧洲一体化的历史表明，宪政建设失败的时刻同时也是取得突破、进入一个新时代的关头：

——1954年欧洲政治共同体及欧洲防务共同体的失败催生出决定成立欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体的《罗马条约》。

——1962年建立欧洲政治联盟的富歇计划失败，一年之后德国和法国就签署了友好条约，在1967年三个共同体的机构实现了合并。

——1979年欧洲议会的第一次直接选举使其自视为制宪大会，在意大利人阿尔蒂罗·斯皮内里的领导下，经过数年时间的精雕细刻制定出一部欧洲宪法。尽管宪法的文本在各国议会辩论中未获通过，但是却构成《单一欧洲文件》的核心内容并推动其出台，借助于这个文件，成就了建立欧洲统一大市场这个伟大的历史业绩。

    布鲁塞尔首脑会议的失败同样可能具备类似的历史意义。欧洲必须始终思考各种选择。今天，对于扩大后欧洲联盟的未来行动能力而言，存在着两种对立的选择：

——欧盟的政治家们谨慎地充分利用各种可能，使制宪委员会提交的宪法草案获得通过。布鲁塞尔首脑会议上的失败毕竟距目标已经很近。一旦实现了这次质的飞跃，新的基本制度框架就会造成更大的差异并可以进行更加公开的协调。

——如果相反，通往共同宪法的道路被堵死，那么就必须启动差别一体化的策略，或者是根据尼斯条约强化合作的规定，或者是在已有的法律框架之外行动。那些能够并且也想在一部分领域继续向前进的成员国，可以在欧盟实施类似于国家职能的那些核心任务领域进行一体化。

    欧洲政治家们打算通过制宪给欧洲带来比仅仅纠正过去的疏忽及失误更多的东西。迄今所通过的各个条约没有构成一个完整而均衡的宪法体系。尼斯条约成为在一体化方面通过妥协小步前进的象征。

    因此，制宪委员会彻底研究了一体化的现状，目的是改进欧洲联盟的透明度、合法性及行动能力。在宪法草案中系统确定了有关共同的和分工的行动的重要原则。多数决定原则将使欧盟政界协调行动，达到有效治理的程度。欧洲议会共同决策制度会加强民主原则的实施。通过系统规定权限则使欧盟及成员国层面之间分工的辅助性原则得以完善。

核心要点

   以下对依据宪法草案建议所设计的欧盟提出五个核心要点，勾勒出欧盟的新面貌：

——新的形象：宪法草案规定欧洲联盟为单一法人，建立透明的权限秩序并把基本权利宪章确立为有法律约束的价值准则。由此，以通俗易懂的方式既规定了联盟公民的权利和义务，也规定了欧盟及各成员国行为的界限。

——加强领导职务：将来，欧洲理事会主席要与欧盟委员会主席一道，在新设立的欧盟外交部长的帮助下，负责制定并实施欧盟的政策。这种新的领导结构会加强欧盟政策的连续性、透明性及协调一致。

——加强议会作用：通过加强欧洲议会在正常立法程序中的参与决策权并基于其全面的财政决策权，欧盟未来将为两院制，类同于欧盟许多国家的基本宪政模式。

——加强政党作用：在选举欧盟委员会主席过程中加强欧洲议会中各政党的作用，由此可以加强作为政治辩论的生命线以及广大媒体参与保证的反对党原则。此外，通过扩大在部长理事会中实施多数表决制，有利于形成理性的、有多数支持的政策。

——加强国际地位：宪法草案中关于安全及防务政策的规定将加强欧盟在国际事务中发挥积极作用。若干国家率先加深一体化在欧盟中会扩大集中资源及抱负的空间，从而促进欧盟在外交领域的定位。

     欧盟通过制定宪法，把其50年来在经济、政治和社会方面的一体化进展集中写入一份基础文件当中，它并不是要取代欧盟各国的宪政，而是向当前的条件靠拢。欧盟在其扩大之后，借助于这部宪法达到其内部平衡，并且增强其对内和对外的行动能力。和目前多个条约并存这种混乱状况相比，这部宪法的诸多优越之处是所有成员国普遍认同的。制宪进程不能因为在某一点上有分歧而半途而废，哪怕这是十分关键的一点。至关重要的始终是必须澄清部长理事会未来的表决程序问题，以便使迅速接受欧盟这个新的基础性文件成为可能。

    只有这样，自民族国家诞生以来欧洲最伟大的理念才能变为有形的实体，仿效其成员国制度建立起来的欧洲联盟的政治制度才第一次清晰可见。如果能够成功地使大欧盟的这个进步固定下来并且充满活力地推动其继续前进，欧洲就进入一个具有自我意识并能把握其机遇的新的时代。

区别对待的问题

    在制宪方面的停滞不前会加快大欧盟本来就要经过的过程：对一体化进程进行策略调整，有针对性地采用有区别的一体化的手段。迄今为止，在成员国的利益和诉求状况各不相同的条件下，如果没有实行较高程度的差别一体化，则扩大与深化同步前进是不可能实现的。 长期以来，各国始终是以不同的形式来加深一体化。通过这种方式，克服了在货币政策、内政及社会政策方面的障碍，从总体上推动了一体化的进程。与此同时，还建立了灵活退出一体化建设的方式。从结果上看，这种按菜单点菜式的欧洲削弱了欧洲联盟对外的行动能力，但是从对内维护各成员国的一致性角度看则是必需的。总的来看，一体化进程的差别并没有导致欧盟的分裂，而是提高了其行动效率并使问题得到建设性地解决，这最终符合所有成员国的利益。

对于拥有25个成员国的大欧盟来说，选择有差别的一体化从策略上看具有突出的意义。各个国家以不同的速度向前进。不论是在经济货币政策、在外交和安全政策还是在内政司法政策上，欧盟在所有这些领域中都期待着带来类似于国家的效果，这种效果当然不可能由所有成员国在同样时刻以同样程度做到。

    对此而言，在阿姆斯特丹条约和尼斯条约中确定的“强化合作”方式并非总能奏效。它们像以往一样始终受到强大的法律限制。在没有欧盟宪法的情况下，有效力的条约所提供的区别对待的可能性充其量可以局部地克服各个领域的障碍。强化合作作为一个仍在扩大的联盟进行深化的基本手段，只能在有限的范围内使用。除此之外，各成员国之间在原则上的不一致会导致对有关灵活性的规定采取最严格的解释。在互不信任的氛围之下，让一部分愿意合作的成员国进一步前进的意愿会很小。其结果很可能是只好在条约的框架之外实施深化合作。后果便是出现一个没有条约规定、不依赖于欧盟机构框架的多速的欧洲。

    在欧洲共同安全与防务政策领域尤其是这样。根据尼斯首脑会议的规定，明确排除在这一政策领域内若干成员国以强化合作为基础实行更紧密的合作。与此相反，制宪委员会提出的宪法草案则规定在安全和防务领域以创新和导向性方式采取差别一体化。直到不久前的布鲁塞尔欧盟首脑会议上，所有成员国才就以条约形式的结构化军事合作达成一致。只要欧盟宪法没有获得通过，这种合作就只能像以往历次那样在条约之外实施。

    毫无疑问，在没有条约确定规则和没有欧盟机构参与的欧盟框架之外采取个别行动也隐藏着风险。风险之一就是“核心欧洲”的理念：在欧盟之内或者与欧盟并行又建立一个联盟。为了能够克服风险并依然充分发挥差别一体化促进欧盟获得策略性发展的能量，必须从一开始就明白：

——要将区别对待理解为一种策略，可以使整个欧盟尽可能以贴近时代、积极、有效的方式满足未来的要求；

——不是把区别对待当作针对那些不愿参与的成员国的幕后威胁，或者是一支先锋队（与其他成员国）脱钩的行动，而是当作一种有利于欧盟整体发挥其解决问题能力及发展动力的机遇；

——不能让区别对待形成若干个相互竞争的核心，这些核心虽然能推动实质政策的改革，但是其结果却隐藏着欧盟内部分裂的种子；

——这种区别对待是开放式的，其他国家可以以后逐步向它接近。深化一体化所要求达到的水平很可能在很长时期内造成一个多速度的欧洲，因为开放性的要求不应当减弱区别对待所带来的效能提高。

    如果以这种方式和意义来思考和理解区别对待，那么欧盟即便是有30个以上的成员国也依然能够施行治理。有合作愿望和能力的那些成员国可以在诸如经济政策、社会政策、内政或防务政策等领域深化其合作，从而为一体化的发展铺平道路。这并不等于放弃实现政治一体化的目标，而是通过差别一体化的道路向这个目标前进。

    如果不把差别一体化的可能当作建设大欧盟的原则，目前存在的问题就不能得到有效的解决。欧盟就会从内部销蚀，并进一步蜕变为一个特高级的自由贸易区。

超过25国之后

    建成一个有30个以上成员国的欧洲联盟的道路早已勾画出来。对于今天的入盟候选国、欧洲自由贸易联盟国家以及西巴尔干国家来说，只要它们具有加入一体化的政治意愿，满足法律和经济方面的要求，就无疑可以入盟。如果土耳其继续坚持其改革路线，那么也会开始进入入盟程序，尽管欧盟各国对此产生了很大的政治冲突。从长远来看，欧洲一体化的前景还不会终结，因为除了乌克兰之外，摩尔多瓦共和国也有强烈的入盟意愿，白俄罗斯在制度转变之后也可能同样如此。在基本条件发生大大改变的情况下，甚至不排除以色列向欧盟靠拢的可能。欧盟与这些国家以及与未来的邻国已经有伙伴和条约关系。

    在这个全欧洲的大厦之中，欧洲联盟成为坐标的中心。但是，它的吸引力不论对于欧盟还是对与其相邻的潜在的入盟候选国来说可能都提出了过高的要求。一方面，如果欧盟对其扩大失去控制，就会面临内部扩张过度的危险。另一方面，对于迄今还不会入盟的那些直接相邻的国家来说，如果有朝一日它们希望尽快入盟却迟迟实现不了，就等于遭遇到外交方面的很大挫折。

    为了这两方面的利益，有必要制定出对于欧盟来说是现实的、对于邻国来说是有吸引力的睦邻政策。这个政策应当以下面的原则为导向：

——不应明确制定出潜在入盟候选国的名单。欧盟的界线主要应取决于那里的人民没有物质、文化或宗教方面态度的保留，明确同意加入统一的欧洲。具有建设性融入欧盟的意愿和共同参与未来欧盟的能力，这就是欧盟地理范围的关键标准。

——合作的出发点应当是：并不是所有的邻国在开始时提出入盟申请、最后就一定能够成为欧盟成员国。这些邻国与欧盟的关系不应当仅仅着眼于可能加入欧盟，而应当把与欧盟的关系当作本国改革的重要推动力。

    在欧盟睦邻政策框架内的合作应当符合该地区的特点，应当与伙伴国共同确定合作内容，并予以相应的财政援助。

    在上述原则的基础上，可以实行一种双方互利的紧密的合作。欧盟与其未来的邻国应当把扩展功能性合作当作邻国政策的核心机制。这尤其适合于经济、能源、交通、基础设施、通讯和教育领域。即便是不考虑直接入盟，用这种方式也可以建立起密切的合作网，这个合作网最终可以达到建成全欧洲自由贸易区。

    特别应当注意避免因东扩而直接带来的问题。一部分新入盟国与其东部邻国保持着密切的伙伴关系，双方都把采用符合申根协定的签证视为出现一条新的分界线。因此，需要设计出一种能够消除诸如“欧洲堡垒”或“新的铁幕”这种负面形象的签证政策。这并不是对欧盟的单方面要求，而是也要求邻国要创造出必要的基本条件。

    在以功能性方式合作的基础上，机构性合作可以深入到这种程度，即选择某些欧洲一体化领域使其部分地入盟。通过这种对外的区别对待，欧盟可以发展成为涵盖全欧的行为体，而不会丧失其对内的效能。如果不采取区别对待的策略，欧盟就存在着重复以往大国在形成过程中所经历的命运的危险，即由于要同时应对巩固内部以及来自外部威胁的挑战，从而最终归于失败。

世界政治舞台上的行为体

    许多欧洲人本以为在经历了剑拔弩张的集团对峙之后已经不会有严重的安全威胁，但与他们的期望和生存感受相反，世界政局又处于一个混乱、动荡、危机和新危险层出不穷的时代。马德里的恐怖袭击是欧洲社会内部脆弱不稳的标志。除此之外，欧盟近处和远处相邻地区都相继出现了许多安全稳定方面的动荡，包括高加索地区、中近东地区及北非地区。在全球范围内，不同形态的冲突决定着整个局势，包括国际恐怖主义的职业化和不对称战争、大规模杀伤性武器的扩散、地区性冲突以及因国家失灵所产生的后果。针对这种发展趋势，必须采取能够带来明确方向和可靠预期的新的世界秩序形式。在这个过程中，欧盟不能袖手旁观、置身局外，因为欧洲人也深受其害。

    欧洲在其西部的一体化发展在几十年时间内都处于美国的战略保护伞之下。欧洲只是一个非独立性的力量，在安全政策方面至多只是一个地区性行为体。即便在周边地区，欧洲人也不得不依赖于美国的支持。这种基本模式现在需要重新确定：对欧洲自由和完整的威胁已经不再是对美国安全的最大威胁之一。欧洲可以使用自己的力量来满足传统意义上的安全需求。即便是对于安全形势的新挑战而言，旧的依附性结构也失去了其意义：美国虽处于其力量的历史性巅峰，自己尚且感到受到了威胁，需要战略性伙伴的支持，这种支持恰恰包括来自于为数很少的创造秩序的力量之一即欧盟。

    如果欧洲宪法获得通过，就打开了建立欧洲防务联盟的大门。面对着巨大问题的压力，欧盟必须比以往更多地作为全球行为体出现。为了能够充分发挥共同行动的协同作用，大欧盟必须把自己当作战略共同体，扩大其军事行动能力，并重新确定它与世界舞台上其他战略行为体的关系。如果欧盟想等到其所有成员国都认同这种评估及结论才这样做，那么就会耗费太多时日，其重要的行动能力将会丧失，单个成员国决策的力量会明显不足，其伙伴关系也会受到损害。

重大的安全和防务决策所影响的时间范围不是以年来计算，而是以十年和几十年计算。所以，已经做好行动准备的欧洲人决心向前迈进，实现这种想法的时机已经到来。它不会削弱共同外交与安全政策的进程，而只会加强其作用；它不会淡化北约作为跨大西洋联盟的纽带，而是会加强民主国家的联盟。一部分欧盟国家强化合作需要欧盟的整体框架，因为只有欧盟才能够以欧洲的名义授权行动。它同样需要北约的整体框架，因为没有任何其他机构能够对西方的安全政策进行更紧密的协调。顺理成章的是，这个防务联盟的所有参加者既是欧盟、也是北约的正式成员。既不损害、也不阻止这个发展趋势才完全符合欧洲人和美国人各自的正当利益。

战略思考

为了在世界范围内采取有效的行动，有行动意愿的欧盟国家首先必须继续加强其战略思考。只有成功地形成自己全球性思考的文化，欧盟才能成为重要的建设性力量。在布鲁塞尔首脑会议上通过的欧洲安全战略，反映了欧洲人成为世界秩序可信的建设力量的意愿。但是，这份文件对于欧盟如何、尤其是最终采用哪种手段来应对共同挑战，却没有做出足够的回答。

    欧盟只有在具备相应的民事和军事能力以及准备就干预的形式和时间做出决定时，才会让人刮目相看。欧洲人只有不仅是作为民事力量而出现时，才真正具有缔造和平的实力。以下的目标应构成做出上述决策的框架：

    欧盟应当继续扩大并坚持使用其已经具有的缔造和平的实力资源，用于处理地区性和全球性的冲突。它在今天就已经是发展援助和用非军事手段进行冲突处理的最大贡献者。这种干预应当进一步附带条件，并且与联盟的原则目标相吻合。

    可以预见到的安全威胁还要求欧盟立即扩大其在军事领域的应对冲突能力。必须根据对安全战略形势分析所得出的结论，准备好相应的财政资源和物质资源。为了避免不必要的重复投入并充分利用成员国各自的优势，应当对各国的军备计划进行协调，并且有目的的与欧盟军备计划相挂钩。

    欧盟要愈来愈多承担起保卫其领土、在欧盟范围内及周边地区进行危机处理的责任。除此之外，必须愈来愈多地在全球范围内去保护欧盟的利益。仅仅进行局部的合作不能满足这方面的要求。为了成功地实现防务合作，最终应当成立共同的欧盟军团。

建立共同防务结构的欧盟将会对跨大西洋安全结构产生广泛的影响。为了在共同价值观基础上实现共同的目标，在跨大西洋关系中，一个能完全平起平坐的平等的欧盟将是最可贵的伙伴。那些准备建立欧洲共同防务联盟的国家应当在跨大西洋同盟中用一个声音说话。从长远来看，欧洲共同防务联盟的成员国应当同时是北约成员国，两者合而为一。

    对于欧盟来说，与美国的密切联系始终是新的世界秩序的核心。但是除此之外，新欧盟必须从地缘战略的角度出发重新调整与其他伙伴及地区的关系。今天就可以预见到，中国、印度、日本、俄国等国以及东盟、南方共同市场等经济集团将在安全和经济方面对正在形成中的国际秩序产生影响。欧盟的国际秩序政策要求考虑到欧洲大陆以外未来的行为体格局及问题格局。在调整伙伴关系的过程中，需要对经济和贸易、发展及合作、外交与安全政策等各个方面进行相互协调。

    欧洲的历史经验告诉欧洲人，只有不处于孤立的境地，强大的实力才能发挥应有的作用。

（作者：维尔纳·魏登菲尔德教授、博士，生于1947年，慕尼黑大学应用政治研究中心主任，贝塔斯曼基金会董事会成员。约瑟夫·雅宁，生于1956年，贝塔斯曼基金会部门负责人，慕尼黑大学应用政治研究中心副主任。此文以贝塔斯曼国际政治研究组贝塔斯曼2004年柏林论坛战略文件为基础。）（刘立群译，约7000字）